Raad van State legt tijdelijk bouwverbod via ruimtelijke beleidsplannen aan banden. Zijn beleidsmatig gewenste ontwikkelingen dan toch geen wondermiddel in het kader van klimaatadaptatie?

Een ruimtelijk beleidsplan is een beleidsinstrument waarin een langetermijnvisie voor de ruimtelijke ontwikkeling wordt opgenomen, evenals een beleidskader waarin operationele beleidskeuzes voor de middellange termijn worden toegelicht (art. 2.1.1 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO)). Zulk een plan heeft geen verordenend karakter (art. 2.1.2 VCRO). Het kan evenwel als een beleidsmatig gewenste ontwikkeling (BGO) worden gekwalificeerd waarmee de vergunningverlenende overheid rekening kan maar niet moet houden bij de beoordeling van een individuele omgevingsvergunningsaanvraag (artikel 4.3.1. §2, eerste lid, 2°, a) VCRO).

BGO’s als wapen in de strijd tegen klimaatverandering

Het niet verordenende karakter van een ruimtelijk beleidsplan maakt dat dit normaliter ontsnapt aan het wettigheidstoezicht van de administratieve rechtscolleges. Een gewiekst lokaal bestuur kan in deze omstandigheid dan ook een opportuniteit zien om zijn visie op de lokale ruimtelijke ordening te ontwikkelen, zonder hierin door wettigheidsbezwaren te worden geremd. Dit in de hoop om deze visie, weliswaar onrechtstreeks via de weg van de beleidsmatig gewenste ontwikkelingen, te laten doorsijpelen in de lokale vergunningverlening.

De geschetste techniek biedt voor overheden overigens ook een aantal duidelijke voordelen. Zo zal voor de aanname van een beleidsplan bijvoorbeeld geen dure en lang aanslepende RUP-procedure moeten worden doorlopen. Lokale besturen hebben daarnaast ook nagenoeg volledig vrij spel bij de aanname van beleidsplannen, aangezien geen rekening moet worden gehouden met inspraakmogelijkheden van derden. Indien de realisatie van bepaalde bestemmingszones slechts tijdelijk en niet via verordenende voorschriften beperkt wordt, is bovendien geen planschadevergoeding verschuldigd.

In het kader van het nemen van maatregelen die verband houden met klimaatadaptatie lijkt de techniek van het via beleidsplannen voorzien in tijdelijke bestemmingsbeperkingen dan ook een bijzonder veelbelovend instrument. Het middels BGO’s tijdelijk bouwvrij maken van bepaalde percelen betreft immers een nuttig en efficiënt wapen in het arsenaal van lokale besturen in het licht van het streven naar ontharding en het voeren van een doordacht waterbeleid.

‘Ruimte Geel’ strandt op bestuursrechtelijk rood licht

Het is evenwel aan de rechtspraak dat het laatste woord toekomt omtrent de kwalificatie van een bestuursdocument als zijnde een beleidsmatig gewenste ontwikkeling, dan wel een verordenend instrument. Dat mocht de Stad Geel recent aan den lijve ondervinden.

Het lokaal bestuur van de Stad Geel wilde gebruik maken van een ruimtelijk beleidsplan, genaamd ‘Ruimte Geel’, om zijn visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling uiteen te zetten. Daarbij werd voor sommige nog onbebouwde binnengebieden in woongebieden en in woonuitbreidingsgebieden aangegeven dat deze, naar de wens van de stad, niet zouden kunnen worden bebouwd voor 2025, terwijl andere gebieden zouden worden “bevroren” tot minstens 2030. Dit plan werd logischerwijze onthaald op gemor van een aantal getroffen eigenaars, die meenden dat de stad hen hiermee een feitelijke bouwstop oplegde. Zij trokken dan ook naar de Raad van State, waar zij de nietigverklaring van het ruimtelijk beleidsplan ‘Ruimte Geel’ vorderden.

De Stad Geel verweerde zich echter met hand en tand en achtte het verzoek tot nietigverklaring onontvankelijk. Het bestreden ruimtelijk beleidsplan zou immers slechts als een beleidsmatig gewenste ontwikkeling zonder verordenend karakter kunnen worden aanzien. Bovendien zou het naar mening van de Stad Geel niet de bedoeling zijn om het beleidsplan als toetsingskader te hanteren bij de beoordeling van individuele vergunningsaanvragen.

De Raad van State liet zich echter niet om de tuin leiden. In een opmerkelijk arrest met nr. 259.227 van 22 maart 2024 oordeelt de Raad immers dat “Uit de tekst van het bestreden beleidsplan en de stukken van het administratief dossier blijkt dat het wel degelijk de bedoeling is dat het door dit plan ingestelde bouwverbod zal worden toegepast bij de beoordeling van individuele vergunningsaanvragen, zodat “tot minstens 2030” aanvragen om de woonbestemming te realiseren zullen worden geweigerd.”

De Raad meent dat zulk een bouwverbod een verordenend karakter heeft en aldus thuishoort in een ruimtelijk uitvoeringsplan en niet in een ruimtelijk beleidsplan. Meer bepaald stelde de Raad van State ter zake het volgende:

“Met verzoekers moet worden vastgesteld dat het in het beleidskader “Open ruimte” vervatte bouwverbod voor hen een griefhoudend karakter heeft daar het neerkomt op een tijdelijke wijziging van de woonbestemming van het gewestplan en dus een verordenende aard heeft. Terecht stellen verzoekers dat een dergelijk voorschrift thuishoort in een ruimtelijk uitvoeringsplan en niet in een ruimtelijk beleidsplan. Immers daar waar artikel 2.2.6, § 1, VCRO stelt dat de stedenbouwkundige voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan een bouwverbod kunnen inhouden, verbiedt artikel 2.1.2, § 1, VCRO uitdrukkelijk dat een onderdeel van een ruimtelijk beleidsplan verordenende kracht zou krijgen.”

Het ruimtelijk beleidsplan ‘Ruimte Geel’ werd door de Raad vervolgens vernietigd. Zulks betreft een unicum. Het is immers voor het eerste in de geschiedenis van het Vlaamse ruimtelijkeordeningsbeleid dat de Raad van State zijn annuleringsbevoegdheid aanwendt t.a.v. een ruimtelijk beleidsplan.

Beleidsplannen en klimaatadaptatie

Het arrest van 22 maart 2024 hoeft geenszins te betekenen dat er naar de toekomst toe een rem wordt gelegd op het gebruik van BGO’s in het kader van klimaatadaptie. Een lezing van het arrest leert immers dat de vernietiging van het ruimtelijk beleidsplan ‘Ruimte Geel’ gefundeerd werd op de overwegingen dat in het beleidsplan uitdrukkelijk gestipuleerd werd (1) dat het de bedoeling was om het tijdelijk bouwverbod te laten doorwerken in het vergunningenbeleid en (2) dat het niet de bedoeling was van de stad Geel om nadien een ruimtelijk uitvoeringsplan aan te nemen.

In die zin moet worden vastgesteld dat het arrest van 22 maart 2024 in wezen eigenlijk niets meer vormt dan een bevestiging van eerdere bestuursrechtspraak waarin vooropgesteld wordt dat een BGO geen verordenende voorschriften kan bevatten (RvVb 16 april 2019, nr. RvVb-A-1819-0879, NV Gravo) en steeds gevolg moet geven aan een vorm van planinitiatief (RvVb 20 december 2016, nr. RvVb/A/1617/0438, Mols),  dat zowel in tijd als naar inhoud voldoende geconcretiseerd moeten zijn op het ogenblik waarop uitspraak wordt gedaan over een vergunningsaanvraag (RvS 11 januari 2011, nr. 210.388, NV Frigo).

In de mate waarin (1) een BGO een voorafname betreft op een ruimtelijk planinitiatief en (2) er in de BGO niet expliciet wordt beoogd om een nieuw instrument te creëren dat verplicht moet doorwerken in het vergunningenbeleid, zodat er geen sprake is van maatregelen met een verordenend karakter, lijkt het dan ook geenszins uitgesloten om via een BGO in maatregelen te voorzien die verband houden met ontharding of klimaatadaptatie. Evenwel zal het in dat verband noodzakelijk zijn om de BGO op een correcte en afdoende manier te motiveren, teneinde te vermijden dat de Raad van State n.a.v. een wettigheidscontrole tot een gelijkaardige conclusie zou besluiten als met betrekking tot het ruimtelijk beleidsplan ‘Ruimte Geel’.

Voor vragen en juridische ondersteuning in dat verband, kan u vanzelfsprekend beroep doen op de experten van Xirius Public, die ter zake over de nodige ervaring beschikken en u graag verder helpen.