Actualités
 
Klantenzone
{ VOUS_ETES_ICI } :
  1. Nieuws
  2. De terugschroeving van de Vlaamse renovatieplicht in het licht van de standstill-beginselrechtspraak van het Grondwettelijk Hof

De terugschroeving van de Vlaamse renovatieplicht in het licht van de standstill-beginselrechtspraak van het Grondwettelijk Hof

Gepubliceerd op : 27/01/2025 27 janvier janv. 01 2025
Actualités du cabinet

In een arrest van 19 december 2024 heeft het Grondwettelijk Hof de draagwijdte van de standstill-verplichting voor de bescherming van het leefmilieu, zoals vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet, verder verduidelijkt.  Aangezien de vraag of er al dan niet sprake is van een aanzienlijke afname van het beschermingsniveau van het leefmilieu moet worden getoetst aan het beschermingsniveau dat de geldende wetgeving biedt, kunnen beleidsplannen zonder normatieve kracht naar mening van het Hof niet in acht worden genomen bij het bepalen van het geldende beschermingsniveau.

In het Vlaams Regeerakkoord 2024-2029 wordt er gewag gemaakt van het beperken van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen tot het huidige niveau van energieprestatielabel D. Meer bepaald wordt een afschaffing van het verstrengingspad, dat vooropgesteld was voor de komende jaren, in het vooruitzicht geplaatst.  In deze bijdrage wordt de aangekondigde wijziging van de renovatieplicht beoordeeld in het licht van de meest recente standstill-beginselrechtspraak van het Grondwettelijk Hof.

De standstill-bepaling in de Belgische Grondwet

Het standstill-beginsel, dat voortvloeit uit het in artikel 23 van de Grondwet voorziene recht op de bescherming van een gezond leefmilieu, staat er volgens het Grondwettelijk Hof aan in de weg dat de wetgever en bestuursorganen die regelgevende bevoegdheden hebben het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wet- en regelgeving aanzienlijk verminderen, zonder dat er daarvoor redenen voorhanden zijn die verband houden met het algemeen belang.  Inhoudelijk impliceert het beginsel niet enkel een bescherming tegen ‘nieuwe’ ingrepen, die de milieu- en natuurkwaliteit kunnen bedreigen, maar faciliteert het ook het opzetten van actieve beschermings- en herstelprogramma’s om de milieukwaliteit, de biodiversiteit en de bescherming tegen klimaatverandering blijvend te garanderen.

Sedert de erkenning van het standstill-beginsel, heeft het Grondwettelijk Hof de inhoud en implicaties ervan reeds meermaals afgelijnd.  Zo ook in het arrest van 19 december 2024, waarin uitspraak werd gedaan over het beroep tot vernietiging van de bepalingen van het Vlaamse instrumentendecreet die de berekeningswijze van de planschadevergoeding wijzigen.

Beleidsdocumenten vallen niet onder de toepassing van de standstill-verplichting

In zijn arrest met nr. 158/2024 oordeelt het Grondwettelijk Hof dat de vermindering van de bescherming van het leefmilieu moet worden beoordeeld ten aanzien van het bestaande beschermingsniveau dat geboden wordt door de van toepassing zijnde wetgeving, zodat loutere beleidsdocumenten en/of -doelstellingen, bij gebrek aan normatieve draagwijdte, niet onder het toepassingsgebied van artikel 23 van de Grondwet vallen. Het Hof zet in dat verband het volgende uiteen:
 
“In zoverre de verzoekende partijen verwijzen naar het « Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen », waarin het doel wordt geformuleerd om nieuw ruimtebeslag te beperken tegen 2025 en uit te sluiten tegen 2040, dient te worden vastgesteld dat dit document enkel beleidsdoelstellingen bevat en geen normatieve noch indicatieve draagwijdte heeft. Het « Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen » en de erin vervatte doelstellingen kunnen aldus in het kader van de standstill-verplichting vervat in artikel 23 van de Grondwet niet worden beschouwd als deel uitmakend van het bestaande beschermingsniveau « geboden door de van toepassing zijnde wetgeving ». De omstandigheid dat de bestreden bepalingen, zoals de verzoekende partijen aanvoeren, de verwezenlijking van de in het « Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen » geformuleerde doelstellingen zouden kunnen doorkruisen, kan bijgevolg niet worden beschouwd als een aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau inzake leefmilieu « geboden door de van toepassing zijnde wetgeving », in de zin van de standstill-verplichting vervat in artikel 23 van de Grondwet.”

Deze uitlegging van de standstill-doctrine van het Grondwettelijk Hof vormt in zekere zin een stijlbreuk met de meest recente opvattingen die de Raad van State erop nahoudt. In het arrest met nr. 244.351 van 2 mei 2019 leek de Raad artikel 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1.2.1, § 2 van het Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM), immers dusdanig uit te leggen dat niet enkel milieuwetgeving, maar ook milieubeleid as such onder de standstill-werking valt. De Raad van State zette lichtte te dezen het volgende toe:
 
“Het uit artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet voortvloeiende “standstill-beginsel” is wat het milieurecht betreft, voor het Vlaamse Gewest neergelegd in artikel 1.2.1, § 2, DABM dat bepaalt dat het milieubeleid onder meer berust op het standstill-beginsel. Het op dat beginsel berustende milieubeleid moet luidens deze decretale bepaling ook streven naar een hoog beschermingsniveau op basis van een afweging van de verschillende maatschappelijke activiteiten. Het standstill-beginsel wordt door zowel de grondwetgever als de Vlaamse decreetgever in zijn spraakgebruikelijke betekenis gehanteerd. Het beginsel impliceert dat het door het bestaande milieubeleid bereikte beschermingsniveau niet meer kan worden afgebouwd. (…) De toets aan de standstill-werking veronderstelt een vergelijking tussen de situatie van de grondwettelijk beschermde personen onder het nieuwe/toekomstige milieubeleid en onder het oude/huidige milieubeleid, waarbij het bestaande beschermingsniveau en het beschermingsniveau dat het nieuwe milieubeleid biedt, moet worden vergeleken.”

Thans lijkt er met betrekking tot milieubeleidsdocumenten bijgevolg een discrepantie te bestaan tussen de respectieve standpunten van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof.

Bovendien moet worden vastgesteld dat de door het Grondwettelijk Hof gehanteerde invulling van het standstill-beginsel inzake klimaat gerelateerde maatregelen in een belangrijke consequentie dreigt te resulteren. 

Aangaande klimaatdoelstellingen mag niet uit het oog worden verloren dat heel wat van de voorziene ingrepen niet wettelijk verankerd werden, maar louter werden neergepend in klimaatplannen, beleidsdocumenten en niet bindende convenanten. Ter illustratie kan in dat verband bijvoorbeeld worden verwezen naar het Vlaams Energie- en Klimaatplan, het Lokaal Energie- en Klimaatpact en het Burgemeestersconvenant.

Aangezien beleidsdocumenten en/of -doelstellingen naar mening van het Grondwettelijk Hof niet onder het toepassingsgebied van de standstill-verplichting ressorteren, lijken de wetgevende en uitvoerende macht er thans baat bij te hebben om ingrepen die verband houden met het terugschroeven van eerder vooropgestelde maatregelen niet via een wet- of regelgevend handelen, maar wel via beleidsinstrumenten zoals bijvoorbeeld ministeriële omzendbrieven te realiseren. Zeker voor maatregelen waarvoor nog niet in wet- of regelgevende initiatieven werd voorzien, oogt dit een aangewezen strategie. Op die manier wordt immers vermeden dat terugdraaibeleid juridisch op de schop zou gaan in navolging van een toetsing aan het standstill-beginsel.

Anders is het evenwel voor klimaatvraagstukken waaromtrent wel reeds wet- of regelgevend werd ingegrepen. In het kader van de hiërarchie der rechtsnormen kan via beleidsdocumenten immers geen afbreuk worden gedaan aan de toepassing van geldende wet- of regelgeving. Bijgevolg zal het bestaande wettelijk kader maar kunnen worden gewijzigd middels een nieuw wetgevend of reglementair ingrijpen, dat wél onder het toepassingsgebied van de standstill-verplichting valt.

Dienaangaande springt de beoogde terugschroeving van renovatieverplichting als actuele casus in het oog.

De Vlaamse renovatieplicht als instrument tegen klimaatverandering

Bij wege van een besluit van de Vlaamse Regering van 8 juli 2022 werd in het Energiebesluit de titel “Afdeling II. Renovatieverplichting voor residentiële gebouwen” opgenomen.  Middels de invoeging van de artikelen 9.3.1 t.e.m. 9.3.4 in het Energiebesluit werd vanaf 1 januari 2023 meer bepaald voorzien in een renovatieverplichting voor nieuwe eigenaars, in die zin dat zij binnen de vijf jaar na het verlijden van de authentieke akte renovaties dienen uit te voeren tot een minimaal energieprestatieniveau van label D wordt bereikt. Bovendien wordt deze renovatieverplichting voor residentiële woningen Gradueel opgevoerd, tot er vanaf 1 januari 2045 uiteindelijk voor alle residentiële woningen het energieprestatiecertificaat A vereist is.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de bestaande renovatieverplichting duidelijk is ingegeven vanuit de bescherming van het leefmilieu.  Zo wordt in de “Vlaamse langetermijnrenovatiestrategie voor gebouwen 2050” bijvoorbeeld opgetekend dat een diepgaande renovatie van het gebouwenpark hand in hand gaat met een “structurele positieve impact op de kwaliteit van het leven van de bevolking en op het leefmilieu”. Ook de memorie van toelichting bij een recente wijziging van het Energiedecreet verduidelijkt dat de renovatieverplichting deel uitmaakt van de bredere strijd tegen klimaatverandering.

Daarnaast mag ook de Europeesrechtelijke dimensie van de Vlaamse renovatieregels niet uit het oog worden verloren. De Vlaamse renovatieplicht is immers grotendeels gebaseerd op Europese verplichtingen.

Ingegeven door de door het feit dat gebouwen goed zijn voor 40% van alle energieconsumptie, en daarenboven verantwoordelijk zijn voor 36% van alle broeikasgas gerelateerde uitstoot, startte de EU in oktober 2020 een renovatiegolf, met als prioriteiten onder meer de aanpak van energiearmoede en de slechtst presterende gebouwen.  Het meest recente wapenfeit in dat verband betreft de op 8 mei 2024 gepubliceerde herziening van de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen, bij wege waarvan uitvoering wordt gegeven aan de Europese klimaatwet en waarin een emissievrij gebouwenbestand in 2050 wordt vooropgesteld.

Naar een plafonnering van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen

Een lezing van het Vlaamse regeerakkoord voor de legislatuur 2024-2029 leert dat de nieuwe Vlaamse Regering zinnens is de bestaande renovatieplicht voor residentiële gebouwen enigszins terug te schroeven. Meer in het bijzonder wordt in dat kader het volgende toegelicht:
 
“De renovatieplicht wordt beperkt tot op het huidige niveau van label D. Het verstrengingspad wordt afgeschaft.

Voor de renovatieplicht bij residentiële gebouwen wordt een genuanceerd handhavingskader uitgewerkt. De termijn voor de uitvoering van de werkzaamheden om aan de renovatieplicht te voldoen en de termijn om de bewijsstukken bij Ingrijpende Energetische Renovaties (IER) aan te leveren, wordt verhoogd naar 6 jaar.”

De realisatie van dit voornemen lijkt ver van eenvoudig.

Aangezien de juridische grondslag van de vermelde renovatieverplichting gevormd wordt door het Energiebesluit, kan het actuele rechtskader slechts worden gewijzigd middels een wet- of regelgevend ingrijpen. Via het Vlaams regeerakkoord kan in toepassing van het algemeen rechtsbeginsel inzake de hiërarchie der rechtsnormen immers geen afbreuk worden gedaan aan bestaande regelgeving.

Twee problemen lijken in dat verband echter de kop op te steken.

Vermits de bestaande renovatieverplichting is ingegeven vanuit de bescherming van het leefmilieu, zal het standstill-beginsel n.a.v. het uitvaardigen van nieuwe wet- of regelgeving in acht moeten worden genomen. Het bestaande beschermingsniveau mag bijgevolg niet verminderen.

Dienaangaande lijkt het op het eerste gezicht niet uitgesloten dat het terugschroeven van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen aanleiding zal geven tot een daling van het actuele beschermingsniveau. De omstandigheid dat gebouwen niet langer dienen te evolueren naar het niveau van level A impliceert immers dat de daarmee gepaard gaande CO2-uitstootreductie zich niet zal manifesteren en er ten gevolge van het wet- of regelgevend ingrijpen potentieel een negatieve bijdrage aan de klimaatverandering zal worden geleverd.

In theorie hoeft deze vaststelling echter niet per se problematisch te zijn. Een vermindering van het beschermingsniveau kan namelijk gerechtvaardigd zijn, wanneer die maatregel in een democratische samenleving van dwingend belang is voor bepaalde redenen of doelstellingen van algemeen belang. Die vereiste komt erop neer dat tussen de aanzienlijke vermindering en de redenen of doelstellingen van algemeen belang een zekere verhouding van evenredigheid of proportionaliteit moet bestaan.

Toegepast op de renovatieverplichting voor residentiële gebouwen, valt in het kader van de actuele klimatologische context evenwel moeilijk in te zien welke algemeen belang overwegingen als rechtvaardigingsgrond zouden kunnen worden aangewend. De klimaatverandering blijft zich immers ongewijzigd en zelfs versneld verderzetten, met alle negatieve gevolgen van dien.

Een tweede juridisch obstakel houdt vervolgens verband met het gegeven dat het terugdraaien van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen prima facie in strijd oogt met het Europees recht. 

Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie dient de nationale rechtsorde als geheel zorg te dragen voor de toepassing van het EU-recht, hetgeen impliceert dat elke nationale autoriteit er verplicht toe gehouden is dit recht toe te passen.  Meer bepaald is de Vlaamse Regering op grond van artikel 2, lid 2 van de Europese klimaatwet er niet alleen toe verplicht om de nodige maatregelen te nemen om klimaatneutraliteit te realiseren, tevens dient zij overeenkomstig artikel 4, lid 1 van de Europese klimaatwet in dit verband ook verplicht voorrang te geven aan maatregelen die bijdragen tot snelle en voorspelbare emissiereducties. Bovendien mag de Vlaamse Regering in toepassing van het in artikel 4, lid 3 VEU verankerde beginsel van Unietrouw geen acties ondernemen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-Verdrag in gevaar kunnen brengen.

In de mate waarin via het terugschroeven van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen een maatregel wordt vooropgesteld die niet enkel lijnrecht ingaat tegen het actuele Europese klimaatbeleid, maar daarnaast ook de realisatie van de doelstellingen van de Europese klimaatwet dreigt te bemoeilijken, oogt het dan ook hoogst onzeker dat de afschaffing van het verstrengingspad de wettigheidstoets zal doorstaan. De toekomst zal dit moeten uitwijzen.

Et nunc?

Indien de Vlaamse Regering haar regeerakkoord wil omzetten in bindende regelgeving en de beoogde aanpassing van de renovatieplicht wil doorzetten, is het duidelijk dat zij naar aanleiding van de juridische vormgeving de nodige voorzichtigheid aan de dag dient te leggen. Meer in het bijzonder voorziet zij maar beter in overtuigende en goed gemotiveerde overwegingen van algemeen belang, die niet enkel een mogelijke vermindering van het bestaande beschermingsniveau op het gebied van leefmilieu kunnen verantwoorden, maar tevens duiden waarom de voorziene terugschroeving verenigbaar is met het EU-recht. In afwezigheid daarvan lijkt aan toekomstige wet- of regelgevende initiatieven weinig kans te kunnen worden toegeschreven op het doorstaan van een wettigheidstoets door de Raad van State en/of het Grondwettelijk Hof.

Uiteraard volgende wij dit verder op de voet en houden wij u, zoals steeds, graag op de hoogte.
{ PARTAGER_SUR }
{ TWEETER_CET_ARTICLE } { PARTAGER_SUR } LinkedIn { PARTAGER_SUR } Facebook Verzenden per e-mail

Auteur

Laurens De Brucker
Advocaat-Vennoot
XIRIUS PUBLIC, Xirius Public, Droit climatique, Droit constitutionnel, Droit de l'énergie, Droit de l'environnement et de l'urbanisme, Urbanisme et aménagement du territoire
(00)
Voir l'auteur Contacter l'auteur Tous les articles de l'auteur

{ HISTORIQUE }

<< < 1 2 3 4 5 6 7 ... > >>
Niet-ondersteunde browser

De Internet Explorer-browser die u momenteel gebruikt, kan deze website niet correct weergeven.

Wij raden u aan een recentere, veilige browser te downloaden en te gebruiken, zoals Google Chrome, Microsoft Edge, Mozilla Firefox, of Safari (voor Mac) bijvoorbeeld.
OK